L’énigme des 2 milliards d’euros annoncés par le gouvernement le 18 mars

Que sont devenus les 2 milliards d'euros annoncés le 18 mars par le ministre de l'action et des comptes publics, Gérald Darmanin, pour payer les masques, les arrêts maladie et la rémunération des soignants ? Nicolas Guillet dévoile pour Les Constituants le tour de passe-passe budgétaire auquel s'est livré le gouvernement. Et montre qu'au total, la somme annoncée balance entre monnaie de singe et argent magique.

Le Gouvernement aurait-il joué un tour de passe-passe concernant les 2 Mds€ annoncés le 18 mars par le ministre de l’Action et des Comptes publics Gérald Darmanin pour lutter contre l’épidémie de Covid-19 ? Celui-ci déclarait : « Nous consacrons 2 milliards d'euros aux arrêts maladie, aux masques et à la rémunération des personnels soignants”. C’était le jour du dépôt du projet de loi de finances rectificatives. Les 19 et 20 mars, le texte était rapidement examiné par les commissions des finances des deux assemblées parlementaires et discuté en séance publique à effectif réduit (« gestes barrières » et « distanciation sociale » obligent).

Pour l’essentiel, la loi de finances rectificatives (LFR) du 23 mars 2020 constitue un plan économique d’urgence pour répondre à la crise économique qui découle de la crise sanitaire.

Côté recettes, la LFR enregistre la baisse attendue, baisse qui résulte de la contraction déjà observée de l’activité économique, du report des cessions d’actifs (la privatisation d’ADP notamment) lié à l’effondrement du marché boursier, mais aussi de la renonciation à percevoir plusieurs milliards d’euros d’impôts sur les importations de produits indispensables aux besoins essentiels de la Nation[1].

Quant aux dépenses prévues, la LFR ouvre des crédits pour apporter des aides conjoncturelles (nécessaires) aux entreprises, à travers la création d’une nouvelle « mission », temporaire, intitulée « Plan d’urgence face à la crise sanitaire » (d’un montant de 6,25 Mds€), est créée. Elle inclut deux « programmes » : d’une part, la « Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel à la suite de la crise sanitaire » et, d’autre part, la création d’un « Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire » (cofinancé par les collectivités territoriales). La loi met aussi en place une garantie exceptionnelle des crédits nouvellement accordés aux entreprises par des établissements de crédit à hauteur de 300 Mds€.

Mais ce qui nous intéresse ici, c’est cette remarque de la députée Valérie Rabault (PS) lors de la 2e séance du jeudi 19 mars 2020 à l’Assemblée nationale : « Tout à l’heure, le ministre de l’Action et des Comptes publics nous a parlé de 2 Mds€ pour les hôpitaux. Personne ne les a vus. »

C’est vrai, le texte de la LFR ne les mentionne pas. Que recouvre donc cette annonce tonitruante ?

Une première réponse est avancée (à 2h01 de la vidéo) par le ministre Dussopt devant les députés : en substance, les 2 Mds€ sont des dépenses sociales qui figurent dans l’ONDAM (objectif national de dépenses maladie) ; ils apparaîtront dans les comptes sociaux, même si la question de l’utilité d’un projet de loi de financement de sécurité sociale rectificative se pose… Autrement dit, il faudrait le croire sur parole…

 Pourtant, l’article 34 de la Constitution est clair : « Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. » De plus, le II de l’article L.O. 111-3 du Code de la sécurité sociale dispose que « Seules des lois de financement peuvent modifier les dispositions [prises par une LFSS] ». Or, la baisse à venir des recettes sociales étant aussi sûre que celle des recettes fiscales, et la hausse des dépenses étant elle aussi garantie du fait de la crise sanitaire, ce sont donc bien les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale qui sont atteintes et qui nécessitent une loi de financement de la sécurité sociale rectificative. La loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2020 est complètement dépassée. Première erreur donc du gouvernement, procédurale d’une certaine manière, mais néanmoins significative d’un certain mépris du Parlement.

Une deuxième réponse peut être trouvée en consultant le Journal officiel. On y découvre que l’Agence nationale de santé publique, appelée « Santé publique France », a été très récemment dotée, à titre exceptionnel, de plusieurs centaines de millions d’euros : une première fois à hauteur de 260 000 000 € par un arrêté du 11 mars dernier[2] ; une seconde fois à hauteur de 860 000 000 € par un arrêté du 20 mars[3].

Santé publique France est un établissement public à caractère administratif, sous tutelle du ministre chargé de la santé, mais désormais qualifié d’ « opérateur de l’assurance maladie »[4]. Parmi ses missions mentionnées à l’article L. 1413-1 du Code de la santé publique (CSP) figure « la préparation et la réponse aux menaces, alertes et crises sanitaires » (5°) ainsi que « le lancement de l'alerte sanitaire » (6°). Selon le même article, Santé publique France « assure, pour le compte de l'Etat, la gestion administrative, financière et logistique de la réserve sanitaire et de stocks de produits, équipements et matériels ainsi que de services nécessaires à la protection des populations face aux menaces sanitaires graves. » C’est aussi « à la demande du ministre chargé de la santé » que, notamment, elle « procède à l'acquisition, la fabrication, l'importation, le stockage, le transport, la distribution et l'exportation des produits et services nécessaires à la protection de la population face aux menaces sanitaires graves. » (CSP, art. L. 1413-4).

Mais comment donc est financée l’agence ?

Selon l’article L. 1413-2 CSP, ses ressources proviennent notamment de subvention (de l’Etat, de collectivités publiques, de l’Union européenne ou même d’organisations internationales), mais aussi d’une « dotation des régimes obligatoires d'assurance maladie » dont le montant est fixé par arrêté du ministre en charge de la santé, de la sécurité sociale et du budget. Les fameux arrêtés des 11 et 20 mars…

On peut déduire plusieurs éléments de ces observations.

D’abord, en adoptant la LFR, le gouvernement a recouru aux finances de l’Etat, non pas pour faire face à la crise sanitaire, mais pour affronter la crise économique. Dans le cadre de la LFR, le gouvernement n’a prévu aucune mesure pour les services publics pourtant cruellement démunis dans cette crise sanitaire, mal préparés qu’ils sont par des années d’austérité budgétaire. L’amendement présenté par les députés socialistes pour augmenter les dépenses en matière de « veille et sécurité sanitaire », au sein de la mission « Santé » (pourtant, une des politiques publiques traditionnelles de l’Etat), a par exemple été rejeté.

C’est en réalité la Sécurité sociale – ce bien commun qui apparait encore plus précieux et moderne à mesure que la crise globale produit ses effets – qui est mise à contribution financièrement. Les arrêtés des 11 et 20 mars 2020 le confirment, étant pris au visa de l’article 31 de la LFSS pour 2020 et de l’article L. R. 1413-29 du CSP qui dispose, dans son alinéa 2, que « Le montant de la dotation des régimes obligatoires d'assurance maladie mentionnée à l'article L. 1413-12 est fixé par arrêté des ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale et du budget. »

Ensuite, lorsqu’il a réalisé l’ampleur de la crise à venir (après avoir allègrement consacré du temps à gérer la campagne électorale des municipales tant à Paris qu’au Havre…), le gouvernement n’a pas correctement estimé les sommes attribuées à titre exceptionnel à Santé publique France pour les achats des « produits, équipements et matériels » nécessaires à la lutte contre l’épidémie de Covid-19 puisqu’il a dû en réalité les augmenter de 600 millions d’euros entre les 11 et 20 mars. Il n’a en outre pris conscience que très tardivement (le 20 mars, soit quatre jours après le décret du 16 mars 2020 interdisant les déplacements[5]) de la gravité de la pénurie de matériels dans les hôpitaux.

De plus, sur les 2 Mds€ annoncés publiquement, seuls 860 millions d’euros sont consacrés à ces achats (arrêté du 20 mars). Qu’en est-il du reste (un peu d’1 Mds€) pour faire la « jointure » avec les 2 Mds€ annoncés ?!? Ministres et parlementaires évoquent le paiement des arrêts maladie, le versement des indemnités journalières ou encore les mesures de reconnaissance pour le personnel médical[6]. En réalité, rien n’est moins vrai. Notamment parce que l’ONDAM n’étant qu’un objectif et son montant n’étant pas plafonné, toutes les dépenses d’indemnités journalières et autres dépenses d’assurance maladie liées aux arrêts de travail et décès liés aux contaminations par le Covid-19 seront nécessairement payées. Une partie des 2 Mds€ annoncés repose donc sur une duperie.

Reste la question de la rémunération des personnels soignants. Ici, il convient de distinguer l’attribution des primes et les mesures de revalorisation des carrières. Côté primes, à suivre le gouvernement, elles seraient là-aussi incluses dans les 2 Mds€ – ce qu’il est impossible à ce stade, on l’a vu, de vérifier. Rappelons que gouvernement n’a décidé aucune mesure en matière de rémunération des travailleurs mobilisés, à un titre ou à un autre, dans la lutte contre le virus. Ainsi, dans le cadre de la discussion de la LFR, la proposition des parlementaires Les Républicains de défiscaliser les heures complémentaires des travailleurs en activité pendant la période de crise sanitaire, gagée par une hausse des taxes sur le tabac, a elle-même été rejetée.

En tout état de cause, l’attribution de primes ne réponds pas aux faibles rémunérations des soignants (et des fonctionnaires français en général). Un infirmier de bloc opératoire commence sa carrière autour de 2 000€ brut/mois et un aide-soignant hospitalier à 1541,70€ brut/mois… Pourtant, un décret du Premier ministre pourrait modifier l’échelle indiciaire des personnels hospitaliers, ainsi que les conditions d’avancement d’échelon, de manière à revaloriser leur traitement. Ce qui n’est pas fait ni même annoncé.

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Pour conclure, il apparaît bien que les 2 Mds€ annoncés par le gouvernement balancent entre monnaie de singe et argent magique. Il est urgent que la Mission d’évaluation et de contrôle de la sécurité sociale de chaque assemblée parlementaire fasse la lumière sur les pratiques financières du gouvernement dans la lutte contre l’épidémie de Covid-19.


[1] On notera que cette, face à cette baisse de recettes, le gouvernement ne prévoit aucune mesure de compensation : aux députés communistes et insoumis qui proposent des recettes supplémentaires (hausse de la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus, de la taxe sur les transactions financières, du rétablissement de la fiscalité progressive sur les revenus du capital et de l’ISF), le gouvernement répond par la négative.

[2] Arrêté du 11 mars 2020 fixant le montant pour l'exercice 2020 du financement de l'Agence nationale de santé publique, JORF 13 mars 2020, texte n° 27.

[3] Arrêté du 20 mars 2020 fixant le montant pour l'exercice 2020 du financement de l'Agence nationale de santé publique : JORF n°0071 du 22 mars 2020, texte n° 5.

[4] Voir le jaune budgétaire « Annexe au projet de loi de finances pour 2020 - Opérateurs de l’Etat », p. 12. L’Agence nationale de la santé publique intervenait notamment au titre du programme 204 (« Prévention, sécurité sanitaire, offre de soins ») de la mission « Santé » du budget de l’Etat.

[5] Décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus covid-19,JORF 17 mars 2020, texte n° 2.

[6] Au Sénat, lors de la discussion du projet de loi de finances rectificatives en séance publique du vendredi 20 mars 2020, Gérald Darmanin déclare : « une provision supplémentaire de 2 milliards d’euros au titre des dépenses de santé est intégrée pour couvrir les achats de matériel à destination des hôpitaux publics et des personnels de santé, les indemnités journalières et la reconnaissance de l’engagement des personnels hospitaliers via le paiement de chaque heure supplémentaire ». Plus tard dans la disucssion, le sénateur Antoine Lefevre (LR) reprend ces éléments : « 2 milliards d’euros de dépenses de santé, soit e paiement des arrêts maladie, via la hausse de l’Ondam (objectif national de dépenses d’assurance maladie), l’achat de masques, le versement des indemnités journalières et les mesures de reconnaissance pour le personnel médical. » 

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