Méfait principal de la Ve République : un président impérial et irresponsable

La Ve République, « régime parlementaire » ? La formule consacrée cache une pratique institutionnelle bien différente, comme l’expose le juriste Frédéric Viale dans sa contribution.

Lorsque Charles de Gaulle, inspirateur principal de la Constitution de la Ve République, installait un chef d’État fort, il pensait qu'ainsi la souveraineté de la France serait assurée et que la source fondamentale du pouvoir reviendrait au peuple, en tous les cas sur les questions cruciales. Soixante ans après, le constat est inverse : le chef de l’État est devenu impérial et irresponsable, il écrase l'exercice de la souveraineté par le peuple, même s'il n'est pas le seul à le faire.

La question de la nature et de la place du chef de l’État dans les institutions a été constante depuis la remise en cause de sa nature sacrée le 21 janvier 1793, jour de l'exécution de Louis XVI. Même si en réalité, la monarchie d'Ancien Régime avait constamment vu fluctuer le rôle du roi au cours des siècles, dès lors, toutes les régimes qui se sont succédé ont oscillé entre un chef d’État fort, très fort, faible, ou carrément inexistant. De fait, entre 1946 et 1958, la IVe République avait choisi d'avoir à sa tête un président sans pouvoir. Cette question n'existe pas qu'en France : dans tous les pays européens, le pouvoir parlementaire s'est installé contre le monarque en l'affaiblissant, et les monarchies anciennes qui demeurent n'ont qu'un rôle symbolique de continuité de l’État.

Historiquement, un président fort procédait de la nécessité d'un État fort… et d'un encadrement du peuple.

La mystique d'un État s'inscrivant dans la geste d'une France grande et forte est incontestablement présente chez de Gaulle. Pour le fondateur de la Ve, la France n'a pas d'autre vocation que d'être grande, il voulait dire indépendante, libre de ses mouvements sur le plan international et capable de regrouper un peuple divers et par nature indiscipliné. Son discours de Bayeux du 16 juin 1946 est très clair : l’État doit être capable d'agir, et le peuple français doit être encadré : « il est nécessaire que nos institutions démocratiques nouvelles compensent, par elles-mêmes, les effets de notre perpétuelle effervescence politique » dit-il.

Comment procède pour cela la Constitution de la Ve République ?

Tout d'abord, elle installe quelque chose qui est peu connu et qu'on appelle dans le jargon le « parlementarisme rationalisé ». Les règles de fonctionnement du Parlement ne permettent pas à celui-ci de reverser facilement le gouvernement. Par ailleurs, le gouvernement « détermine et conduit la politique de la Nation » (art. 20 de la Constitution). De fait, le contrôle de Parlement sur le gouvernement est inexistant sitôt qu'une majorité se dégage aux élections. L'Assemblée nationale, qui a le dernier mot dans le vote des lois lorsque le gouvernement le lui demande, ne contrôle pas l'action du gouvernement, inconditionnellement soutenu par une majorité qui vote au garde-à-vous. De ce point de vue, le droit de dissolution exercé par le président sans justification particulière (art. 12), lui donne une arme puissante contre l'Assemblée nationale. Les députés ont intérêt à ne pas renverser tous les quatre matins le gouvernement car ils risquent de se retrouver immédiatement confrontés à une dissolution décidée par le président de la République.

Le statut hybride du président dans la Constitution.

Ce qui est paradoxal, c'est que le président n'a pas, dans la Constitution, les moyens de s'imposer comme il s'impose en fait.

Il est d'abord un « arbitre » (art. 5) des institutions. Ce terme est flou, peu consistant, et on conviendra sans peine qu'un président trottinant en shorts flottants pour vérifier que les autres se passent bien la balle n'est pas le signal de l'exercice d'une grande puissance. Certes, il nomme le Premier ministre mais ne le destitue pas (art. 8) – d'ailleurs, c'est bien le Premier ministre qui dispose du pouvoir réglementaire (art. 21). Le Président nomme aux emplois civils et militaires (art. 13), ce qui n'est pas rien mais ne peut expliquer sa prééminence. Il peut dissoudre l'Assemblée nationale (art. 12), mais à l'instar de l'arme nucléaire, il ne peut le faire qu'une fois dans l'année. Il est chef des armées mais il en faut bien un, et c'est le Premier ministre qui est « responsable de la Défense nationale » ; il nomme les ambassadeurs et quelques autres excellences (art 14) ; il peut décider un référendum (art. 11), ce qui est important ; et il exerce en cas de péril grave les « pouvoirs exceptionnels », ce qui ne se fait qu’exceptionnellement. Tout cela ne suffit à expliquer que le président de la République est un monarque qui met son nez partout, comme c'est le cas actuellement.
Alors, comment se fait-il que le Président est partout, qu'il semble décider de tout et que chaque élection présidentielle revêt cette apparence de drame d'un peuple qui abdique sa souveraineté à une seule personne ?

C'est que le mode de désignation du Président de la République en fait un chef de parti, voire un chef de meute.

Art. 6 : le président de la République est élu au suffrage universel direct. C'est le seul à être élu par l'ensemble du peuple français. Incontestablement, cela lui donne une légitimité politique dont ne dispose aucun autre élu. Pour autant, ce n'est pas suffisant, car le président de la République autrichienne est également élu par l'ensemble des autrichiens sans que cela en fasse ce monarque omniprésent que nous connaissons en France.
C'est l'accumulation de plusieurs éléments qui explique cette monarchie impériale.

1- Son élection au suffrage universel direct : tous les cinq ans, est rejouée la fable de l'homme (ou la femme) providentiel ;

2- L'élection présidentielle est une élection à quatre tours en réalité : deux pour le président lui-même, deux pour les députés élus dans la foulée. C'est essentiel. Les députés qui soutiennent le Président de la République nouvellement élu peuvent solliciter les suffrages des électeurs en disant qu'ils vont mettre en place le programme de celui qui vient d'être élu. Si une majorité se dégage, et c'est le cas jusqu'ici logiquement, le président se retrouve chef d’État mais surtout chef de parti. C'est lui qui décide des politiques à mener et « son » Premier ministre exécute. D'ailleurs, celui-ci n'a pas d'autre choix, sauf à risquer d'être renverser par l'Assemblée nationale s'il lui prenait fantaisie de s'opposer au chef de meute qui désormais détient toutes les manettes.

3- La coïncidence institutionnalisée entre l'élection présidentielle et législative :
– Le mandat du président a été ramené à cinq ans, exactement celui des députés ;
– Le calendrier électoral a été fixé en 2002 dans la séquence électorale suivante : élection du Président, puis élection législative. Donc, la seconde procède politiquement de la première.

4- Le gouvernement écrase l'Assemblée nationale : il a les moyens techniques de s'imposer (il décide de l'ordre du jour du Parlement, ses projets de lois sont toujours prioritaires), et en cas de rébellion bien improbable d'une majorité de parlementaires contre le gouvernement, le président a la possibilité de dissoudre – ce qui renforce encore son poids au passage.

5- Le président de la République est irresponsable : au sens juridique du terme, cela veut dire que le Président ne peut être mis en cause par aucune institution.

On hérite là de cette vieille survivance de la personne sacrée du roi qui a perduré sous cet aspect : le président ne peut pas être convoqué ni par le Parlement, ni par la justice, sauf cas, par définition improbable, de haute trahison. Sauf à ce qu'il se mette à vendre les codes nucléaires aux Russes, le Président de la République ne peut être interrogé, mis en cause, interpellé par personne. On le constate, cette irresponsabilité juridique associée à la surpuissance politique amène une irresponsabilité politique totale. Le président fait ce qu'il lui passe par la tête, cela n'a aucune conséquence ni pénale ni politique puisqu'il n'existe aucun mécanisme institutionnel pour lui demander des comptes.

Résumons : l'élection présidentielle au suffrage universel direct, suivie de l'élection législative entraîne la mise en place d'un président politiquement servi par une armée de parlementaires qui tire leur légitimité politique du fait d'être des godillots.
Une Assemblée parlementaire composée d'une majorité de godillots, écrasé par un gouvernement lui-même au service d'un président qui ne rend de compte à personne.
Résultat : c'est la souveraineté du peuple qui se trouve écrasée. Le jeu démocratique se résume désormais à voter deux fois de suite tous les cinq ans et d'attendre la suite en bavant devant la télévision sans rien pouvoir faire.
Et comme, pour limiter les dégâts, les électeurs votent massivement à l'élection présidentielle, alors les commentateurs en concluent rapidement que les « français-sont-attachés-à-la-Ve ».

Terminons sur un paradoxe : le Président est en même temps impérial et faible.
Faible parce que nous commençons de payer trente ans d'austérité budgétaire et de découpes du secteur public vendu public. L’État n'a souvent plus les moyens de son intervention.
Faible parce que désormais, les principaux instruments de l'action publique ne sont plus détenus par l’État. La politique budgétaire, monétaire, agricole, commerciale, la politique de concurrence sont désormais surdéterminées par l'Union européenne. Certes, le jeu est complexe et les États-membres ne sont pas entièrement dépossédés, mais sur ces points essentiels leur politique n'est plus souveraine depuis longtemps. De surcroît, la concurrence institutionnalisée par l'UE a des conséquences importantes sur les choix sociaux et sur la capacité à mener des politiques fiscales autonomes.

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